土储专项债：政策解读与实操指南

2025-06-14 20:11:31 来源：重庆开睿源会计师事务所有限公司 浏览：3次

土储专项债：政策解读与实操指南

撰写人：陈登明

序言

作为重庆开睿源会计师事务所的工作人员陈登明，我有幸深入参与土地专项债相关工作。土地专项债作为地方政府重要的融资工具，对于推动地方经济发展、优化土地资源配置具有不可替代的作用。然而，在实际工作中，许多同事和相关从业者对土地专项债的政策细节、申报流程和操作要点存在诸多疑问。本文旨在结合我的工作实践和理解，对土地专项债进行深入解读，重点阐述政策要点、申报流程、项目实施以及资金管理等关键环节，力求以通俗易懂的方式呈现干货内容，帮助大家更好地理解和操作土地专项债项目，提升工作效率，确保项目顺利推进，为地方经济发展贡献力量。

一、土地储备专项债概述

（一）定义与作用

1.土地储备专项债是地方政府专项债券的一个品种，其定义为地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还的地方政府专项债券。

2.其作用主要体现在以下几个方面：

（1）调控土地市场：通过土地储备，地方政府可以有效调节土地供应节奏和规模，避免土地市场的过度波动，促进土地资源的合理利用。

（2）优化土地资源配置：土地储备专项债支持对闲置存量土地的收回收购，有助于盘活土地资源，提高土地利用效率，将土地资源向更高效、更急需的领域配置。

（3）促进房地产市场稳定：在房地产市场面临困境时，通过收回闲置土地、建设保障性住房等措施，有助于改善房地产市场的供求关系，稳定房地产市场预期，促进房地产市场的平稳健康发展。

（4）推动城市更新与基础设施建设：土地储备专项债资金可用于土地前期开发，为城市更新、基础设施建设等提供资金支持，提升城市整体品质和功能。

（二）政策演变

土地储备专项债的政策经历了从暂停到重启的过程，其演变过程反映了国家对土地市场和房地产市场调控的动态调整：

1.暂停阶段：

在过去几年中，土地储备专项债券一直处于暂停发行状态，主要是为了防范地方政府债务风险，规范地方政府融资行为，同时也在一定程度上反映了当时土地市场和房地产市场的整体状况。

2.重启阶段

2024年，国家综合考量当前宏观经济形势、房地产市场现状以及地方政府债务管理需求等因素，放开土地储备专项债券发行。其政策演变过程如下：

（1）2024年5月17日：国务院新闻办公室举行国务院政策例行吹风会，自然资源部副部长刘国洪指出，自然资源部准备出台妥善处置闲置土地、盘活利用存量土地的政策措施，支持地方政府从实际出发，酌情以收回收购等方式妥善处置已经出让的闲置存量的住宅用地，帮助企业解困。土地收回、收购后，可用于建设保障性住房，还可用于建设公共配套服务设施，改善周边住宅配套条件等。具体政策包括：一是加大资金支持。建立可持续的资金保障机制，对于收回、收购的土地，用于保障性住房项目的，可通过地方政府专项债券等予以资金支持。

（2）2024年9月26日：中央政治局会议召开，会议强调，要加大财政货币政策逆周期调节力度，保证必要的财政支出，切实做好基层“三保”工作。要发行使用好超长期特别国债和地方政府专项债，更好发挥政府投资带动作用。要降低存款准备金率，实施有力度的降息。要促进房地产市场止跌回稳，对商品房建设要严控增量、优化存量、提高质量，加大“白名单”项目贷款投放力度，支持盘活存量闲置土地。

（3）2024年10月12日：在国务院新闻办新闻发布会上，财政部副部长廖岷介绍，支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地，确有需要的地区也可以用于新增土地储备项目。

（4）2024年12月16日：国务院第48次常务会，会议对优化完善地方政府专项债券管理机制作出部署，指出要实行地方政府专项债券投向领域“负面清单”管理，允许用于土地储备、支持收购存量商品房用作保障性住房，扩大用作项目资本金范围。

（5）025年3月5日：李强总理《政府工作报告》提出“拟安排地方政府专项债券4.4万亿元……重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房”。

（6）2024年10月：《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）明确“允许专项债券用于土地储备，支持城市政府回收符合条件的闲置存量土地，有需求的地区也可用于新增土地储备”。

（7）2024年11月：《自然资源部国家发展改革委关于实施妥善处置闲置存量土地若干政策措施的通知》（自然资发〔2024〕104号）指出“对收回收购土地给予资金支持。建立可持续的资金保障机制，支持建设保障性住房和社区服务设施等公共配套服务设施，改善周边居住环境和配套条件。对于符合条件的保障性住房项目，中央通过现有资金安排渠道适当给予补助，纳入地方政府专项债券支持范围。政府收回收购土地要坚持量力而行，统筹测算保障性住房需求和项目资金，在审慎研究论证、收支平衡前提下实施，防止借处置闲置存量土地之名新增地方政府隐性债务”。

（8）2024年12月：《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》（自然资发〔2024〕242号）强调“运用专项债券资金收回收购存量闲置土地，是减少市场存量土地规模、改善土地供求关系、增强地方政府和企业资金流动性、促进房地产市场止跌回稳的关键举措。各地要提高政治站位，主动担当作为，积极做好地块筛选和项目储备，推动专项债券资金加快落地，切实做到规范操作、有章可循、从严管理、精准高效”。

（9）2025年2月：《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》（自然资发〔2025〕45号）明确“2024年11月7日之后供应的土地不列入存量闲置土地范围。用于土地储备的地方政府专项债券资金只能由纳入名录管理的土地储备机构使用，实行专款专用、封闭管理，专项用于土地储备工作”。

二、 国家层面支持政策

（一）政策文件梳理

2024 年以来，国家层面密集出台多项政策，推动土地储备专项债券的重启与规范运作，主要政策文件梳理如下：

1.《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52 号）：明确允许专项债券用于土地储备，支持城市政府回收符合条件的闲置存量土地，有需求的地区也可用于新增土地储备。这一政策为土地储备专项债券的重启奠定了基础，拓宽了专项债券的使用范围，为地方政府在土地储备方面提供了更灵活的融资渠道。

2.《自然资源部国家发展改革委关于实施妥善处置闲置存量土地若干政策措施的通知》（自然资发〔2024〕104 号）：指出对收回收购土地给予资金支持，建立可持续的资金保障机制，支持建设保障性住房和社区服务设施等公共配套服务设施，改善周边居住环境和配套条件。对于符合条件的保障性住房项目，中央通过现有资金安排渠道适当给予补助，纳入地方政府专项债券支持范围。同时强调政府收回收购土地要坚持量力而行，统筹测算保障性住房需求和项目资金，在审慎研究论证、收支平衡前提下实施，防止借处置闲置存量土地之名新增地方政府隐性债务。

3.《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》（自然资发〔2024〕242 号）：强调运用专项债券资金收回收购存量闲置土地，是减少市场存量土地规模、改善土地供求关系、增强地方政府和企业资金流动性、促进房地产市场止跌回稳的关键举措。要求各地提高政治站位，主动担当作为，积极做好地块筛选和项目储备，推动专项债券资金加快落地，切实做到规范操作、有章可循、从严管理、精准高效。

4.《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》（自然资发〔2025〕45 号）：明确 2024 年 11 月 7 日之后供应的土地不列入存量闲置土地范围。用于土地储备的地方政府专项债券资金只能由纳入名录管理的土地储备机构使用，实行专款专用、封闭管理，专项用于土地储备工作。这一文件进一步细化了土地储备专项债券的使用主体和范围，加强了资金的规范管理，确保专项债券资金真正用于土地储备项目，防止资金挪用和滥用。

（二）2.2 政策核心要点

1.资金支持与使用范围：政策明确专项债券资金可用于土地储备，包括收回收购符合条件的闲置存量土地以及新增土地储备项目。这一资金支持为地方政府提供了重要的资金保障，有助于解决土地储备过程中的资金瓶颈问题，推动土地储备工作的顺利开展。同时，明确资金使用范围，防止资金被挪用于其他项目，确保资金专款专用，提高资金使用效率。

2.项目收益平衡要求：要求土地储备专项债券项目必须确保融资收益平衡，即项目收益能够覆盖债券本息。这一要求旨在防范地方政府债务风险，确保专项债券资金的使用具有可持续性。地方政府在申报和实施土地储备专项债券项目时，需要对项目收益进行科学评估和合理预测，制定切实可行的融资收益平衡方案，保障项目能够产生足够的收益偿还债券本息。

3.土地权属清晰与规范管理：强调土地权属必须清晰，不存在争议，若存在抵质押、查封等情况，需提供相应的说明及解决措施。这有助于保障土地储备项目的顺利实施，避免因土地权属问题引发的法律纠纷和项目停滞。同时，要求纳入名录管理的土地储备机构使用专项债券资金，实行专款专用、封闭管理，进一步规范了资金的使用和管理流程，加强了对资金流向的监管，确保资金安全和合规使用。

4.项目规划与申报要求：土地储备项目规划条件应符合国土空间总体规划和详细规划，申报材料必须齐全，且内容真实、合法、合规。地方政府在申报土地储备专项债券项目时，需科学编制项目实施方案，明确项目实施的具体步骤和时间节点，确保项目的可行性、合规性以及合法性。这有助于提高项目的申报质量，增强项目的实施效果，推动土地储备专项债券工作顺利开展。

三、 土地储备专项债申报要点

（一）申报范围

土地储备专项债的申报项目主要包括以下两类：

1.符合条件的存量闲置土地项目：

   （1）企业无力或无意愿继续开发的土地。

  （2）已供应未动工的房地产用地。

（3）其他符合收回收购条件的土地，包括空闲、低效用地等存量闲置建设用地。特别说明：2024年11月7日之后供应的土地不列入存量闲置土地范围。

2.新增土地储备项目：

  （1）办理农用地转用、征收批准手续实施征收的土地。

  （2）依法收回且原使用权已注销的国有建设用地。

  （3）收购的国有建设用地。

  （4）行使优先购买权取得的国有建设用地。

  （5）其他依法取得的国有建设用地。

（二）申报和资金使用主体

用于土地储备的地方政府专项债券资金只能由纳入名录管理的土地储备机构使用，实行专款专用、封闭管理，专项用于土地储备工作。这一规定确保了资金的使用主体明确且规范，避免资金被挪用或滥用，保障土地储备专项债券资金真正用于土地储备项目，提高资金使用效率和安全性。

（三）债券期限与融资收益平衡

1.债券期限

土地储备专项债券发行期限应结合土储建设期限和土地出让回收周期综合确定。建议采用短期限债券品种。例如，某市2025年5月23日发行的土地储备专项债券中，债券期限为7年的项目合计为48个，债券期限为5年的项目合计为11个，债券期限为3年的项目合计2个。合理的债券期限有助于匹配项目收益周期，降低地方政府债务风险。

2.融资收益平衡

用于土地储备的专项债券发行和使用应当严格对应到项目。一个土地储备项目由单个或多个地块组成，根据地块区位特点、实施期限、项目收益等因素确定项目范围。专项债券资金可在同一土地储备项目内不同地块之间调剂使用，但以单个土地储备项目为单位，确保项目融资收益平衡。例如，某市某区申报专项债券收回收购49.67亩闲置存量土地项目，其收入来源为土地出让收入，债券本息覆盖倍数为1.25倍，确保了项目的融资收益平衡。

四、 项目申报核心关注点

（一）申报材料完整性

申报材料的完整性是土地储备专项债项目申报成功的基础。除传统专项债需准备的全部申报资料外，还需结合土储专项债的实际情况和申报要求准备相应申报资料。申报材料必须齐全，且内容真实、合法、合规。具体而言，申报材料应包括项目基本情况、土地权属证明、地块规划条件、项目实施方案、资金平衡方案、土地评估报告等。以某市某区申报专项债券收回收购49.67亩闲置存量土地项目为例，其申报材料中详细列明了地块的位置、面积、取得时间、土地成本、评估价、收回收购价等关键信息，同时还附上了地块权属清晰的证明材料以及与土地储备中心签订的意向收储协议，确保申报材料的完整性和准确性。

（二）项目规划符合性

项目规划条件应符合国土空间总体规划和详细规划，确保项目实施不会对区域规划产生冲突，保障项目的合理性和可行性。地方政府在申报土地储备专项债券项目时，需对项目规划进行严格审查，确保项目与城市整体发展规划相一致。例如，在某市的土地储备专项债券申报项目中，所有申报的地块均位于城镇开发边界内，且不存在限制性开发情况，符合国土空间总体规划的要求。同时，项目实施方案中详细阐述了项目的具体规划，包括土地用途、开发强度、配套设施等内容，确保项目规划的可行性和合规性。

（三）土地权属清晰性

土地权属清晰是土地储备专项债券项目顺利实施的重要保障。土地权属必须清晰，不存在争议。若存在抵质押、查封等情况，需提供相应的说明及解决措施。在实际申报过程中，地方政府需对申报地块的土地权属进行详细调查和核实，确保土地权属无瑕疵。以某市某区申报的49.67亩闲置存量土地项目为例，该地块权属清晰，不存在抵押、质押、查封情况，为项目的顺利申报和实施提供了有力保障。同时，对于可能存在权属争议的地块，需提前制定解决方案，确保土地储备项目的顺利推进。

（四） 科学编制实施方案

科学编制项目实施方案是确保土地储备专项债券项目成功实施的关键环节。实施方案应明确项目实施的具体步骤和时间节点，确保项目的可行性、合规性以及合法性。实施方案应包括土地收回收购的具体流程、土地前期开发计划、土地出让计划等内容。以某市某区申报的49.67亩闲置存量土地项目为例，其实施方案详细列明了土地收回收购的具体流程，包括与原土地使用权人协商、签订收回收购协议、支付收回收购价款等步骤；同时，还制定了土地前期开发计划，明确了土地平整、基础设施建设等内容；此外，实施方案中还对土地出让计划进行了详细规划，包括土地出让时间、出让方式、出让价格等内容，确保项目的顺利实施。

五、典型案例分析

（一）某市发行情况

2025 年 5 月 23 日，某市财政厅通过中国债券信息网披露了 2025 年某市政府专项债券（十七至二十四期）基本情况。本次专项债券共计发行 479 个，发行金额合计 284.26 亿元。其中，土地储备专项债券发行 61 个，占总发行个数的 12.73%，发行金额 82.38 亿元，占总发行金额的 28.98%。从债券期限来看，本批次土地储备专项债券最长发行期限为 7 年，其中债券期限为 7 年的项目合计为 48 个，债券期限为 5 年的项目合计为 11 个，债券期限为 3 年的项目合计 2 个。从项目类型来看，本次发行的 61 个项目中有 59 个项目通过发行专项债券收回闲置土地，有 2 个项目为新增的土地储备项目。这种发行结构体现了某市在土地储备专项债券发行中对存量闲置土地盘活的重视，同时也兼顾了新增土地储备的需求，通过合理安排债券期限，匹配不同项目的收益周期，为土地储备项目提供了有力的资金支持。

（二）典型项目剖析

某市某区申报专项债券收回收购 49.67 亩闲置存量土地项目是土地储备专项债券支持土地盘活利用的典型案例。该项目地块位于某市某区清水堰村 3 组，面积 49.67 亩，当地国有企业于 2023 年 12 月 13 日取得。该地块属于企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地，已纳入土地市场动态监测与监管系统存量闲置土地清单。地块权属清晰，不存在抵押、质押、查封情况，位于城镇开发边界内，不存在限制性开发情况，未取得其他专项债券或专项贷款。该地块土地成本为 30000 万元（合同价 + 指标价，不包括利息及其他投入），经专业机构评估，该地块评估价为 23000 万元。经国土空间规划委员会审议决策，该地块收回收购价在收地基础价上下浮 5%，确定收回收购价为 21850 万元。目前，地块已纳入土地储备计划，已与土地储备中心协商一致并签订意向收储协议。本项目拟申请专项债券资金 22000.00 万元，债券期限为 7 年，收入来源为土地出让收入，债券本息覆盖倍数为 1.25 倍。该项目通过专项债券资金的支持，实现了闲置土地的有效盘活，不仅提升了土地利用效率，还为后续的土地开发和城市建设提供了保障，同时也为类似项目提供了可借鉴的经验。

六、 土地储备专项债未来展望

（一）加强项目储备与规划

土地储备专项债券的重启为地方政府提供了新的机遇，但项目的储备与规划是其成功实施的基础。地方政府应提前开展土地储备项目的筛选和规划工作，确保项目符合国家政策要求和地方发展规划。一方面，要对区域内闲置存量土地进行全面摸底排查，建立项目储备库，明确项目的基本情况、土地权属、规划用途等信息，为后续的专项债券申报和实施提供充足的项目资源；另一方面，要合理安排项目实施进度，根据土地市场需求、房地产市场形势以及地方政府财政状况等因素，科学制定土地储备计划，避免因项目储备不足或规划不合理导致专项债券资金闲置或使用效率低下。例如，某市在土地储备专项债券发行前，对全市范围内闲置土地进行了详细调查，筛选出一批符合收回收购条件的项目，并结合城市发展规划，制定了分年度的土地储备计划，确保了专项债券资金的高效利用。

（二） 优化资金使用与管理

土地储备专项债券资金的使用效率和安全性直接关系到项目的实施效果和地方政府债务风险。因此，地方政府需建立健全资金管理制度，加强对资金使用过程的监督和审计，防止出现挪用或浪费现象。首先，要严格专款专用，确保专项债券资金只能用于土地储备项目，不得用于其他用途。纳入名录管理的土地储备机构应设立专门的资金账户，对专项债券资金进行封闭管理，做到资金的收支两条线，确保资金流向清晰、透明。其次，要合理安排债券期限，根据土地储备项目的建设周期和土地出让回收周期，科学确定债券的发行期限，确保项目收益能够覆盖债券本息，实现融资收益平衡。例如，某市在土地储备专项债券发行中，根据项目的具体情况，合理安排了不同期限的债券，其中短期债券用于资金周转较快的项目，长期债券用于建设周期较长的项目，有效降低了地方政府债务风险。最后，要加强对资金使用效益的评估和考核，定期对土地储备专项债券项目的实施情况进行检查和评估，及时发现问题并加以解决，提高资金使用效率。

（三）提升项目申报质量

在申报土地储备专项债券项目时，地方政府应注重申报材料的完整性和准确性，确保项目规划符合国土空间总体规划和详细规划。申报材料是项目申报成功的关键，除传统专项债需准备的全部申报资料外，还需结合土储专项债的实际情况和申报要求准备相应申报资料，如土地权属证明、地块规划条件、项目实施方案、资金平衡方案、土地评估报告等。同时，要科学编制项目实施方案，明确项目实施的具体步骤和时间节点，确保项目的可行性、合规性以及合法性。例如，在某市某区申报专项债券收回收购闲置存量土地项目时，其申报材料中详细列明了地块的位置、面积、取得时间、土地成本、评估价、收回收购价等关键信息，同时还附上了地块权属清晰的证明材料以及与土地储备中心签订的意向收储协议，确保了申报材料的完整性和准确性。此外，地方政府还应加强对项目申报人员的培训，提高其业务水平和专业能力，确保项目申报工作的顺利开展。

（四）加强政策宣传与培训

土地储备专项债券政策的复杂性和专业性要求地方政府加强对政策的宣传和解读，提高相关部门和人员对政策的理解和把握能力。地方政府应定期组织培训活动，邀请专家对土地储备专项债券政策进行详细讲解，包括政策背景、申报要点、资金管理等内容，使相关人员熟悉政策要求和操作流程。同时，要通过多种渠道加强对土地储备专项债券政策的宣传，如举办政策宣讲会、印发宣传资料、利用新媒体平台等，提高社会各界对土地储备专项债券的认知度和参与度，营造良好的政策环境。例如，某市通过举办多期土地储备专项债券政策培训班，对全市各县区财政部门、自然资源部门以及相关企业进行了培训，有效提高了相关人员的政策水平和业务能力，推动了土地储备专项债券工作的顺利开展。

七、总结

土地储备专项债券的重启是国家在当前宏观经济形势下的一项重要政策举措，对于地方政府在土地资源管理和房地产市场调控方面具有重要意义。通过梳理政策文件、分析申报要点以及研究典型案例，可以得出以下结论：

（一）政策支持明确且有力

2024 年以来，国家密集出台多项政策，从资金支持、项目范围、收益平衡、规范管理等多个方面对土地储备专项债券进行了明确和规范，为地方政府提供了清晰的操作指引和有力的政策保障。这些政策不仅拓宽了专项债券的使用范围，还强调了资金的专款专用和规范管理，有效防范了地方政府债务风险。

（二）申报要点清晰且关键

土地储备专项债券的申报范围明确，涵盖了符合条件的存量闲置土地项目和新增土地储备项目。申报和资金使用主体限定为纳入名录管理的土地储备机构，确保了资金使用的规范性和安全性。债券期限和融资收益平衡的合理安排，有助于匹配项目收益周期，降低债务风险，确保项目的可持续性。

（三）项目实施可行且有效

通过典型案例分析可以看出，土地储备专项债券能够有效盘活存量闲置土地，优化土地资源配置，促进房地产市场的稳定发展。科学编制项目实施方案、确保申报材料完整性和项目规划符合性、明确土地权属等关键环节，为项目的顺利实施提供了有力保障。这些项目的成功实施，不仅提升了土地利用效率，还为后续的土地开发和城市建设奠定了基础。

（四）未来展望广阔且明确

土地储备专项债券在推动区域经济发展和土地资源可持续利用方面具有广阔的发展前景。地方政府应加强项目储备与规划，提前筛选和规划土地储备项目，合理安排项目实施进度；优化资金使用与管理，建立健全资金管理制度，提高资金使用效率和安全性；提升项目申报质量，注重申报材料的完整性和准确性，科学编制项目实施方案；加强政策宣传与培训，提高相关人员的政策理解和业务水平，推动土地储备专项债券工作的顺利开展。

综上所述，土地储备专项债券的重启为地方政府提供了一个重要的融资渠道和政策工具。通过合理利用这一工具，地方政府可以更好地调控土地市场，优化土地资源配置，促进房地产市场的平稳健康发展。同时，地方政府也应加强项目管理和资金使用，确保专项债券资金发挥最大效益，推动区域经济的可持续发展。