陈登明=关于《运用地方政府专项债券支持土地储备工作的通知》的解读

2025-03-17 12:30:10 来源：重庆开睿源会计师事务所有限公司 浏览：12次

关于《运用地方政府专项债券支持土地储备工作的通知》的解读

 

我是重庆开睿源会计师事务所的陈登明，今天对《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》（自然资发〔2025〕45号）进行详细解读，希望能够帮助大家更好地理解这一政策文件。

 一、政策背景

2024年，国务院办公厅发布了《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号），旨在通过优化专项债券管理机制，发挥其在稳定经济、促进发展中的积极作用。在此背景下，自然资源部和财政部联合发布了自然资发〔2025〕45号文件，进一步明确了专项债券在土地储备领域的具体应用要求，以推动房地产市场的平稳健康发展。

 二、发债要求及资金使用主体

 （一）土地储备项目要求

1. 纳入土地储备计划：申请发行专项债券的土地储备项目必须纳入土地储备计划，并在全民所有土地资产管理信息系统中有对应的标识码。这一要求确保了项目的合法性和规范性，也为后续的资金使用和监管提供了依据。

2. 优先处置存量闲置土地：文件强调各地应优先将存量闲置土地纳入土地储备计划，包括企业无力或无意愿继续开发的土地、已供应但未动工的房地产用地以及其他符合收回收购条件的土地。这一措施旨在盘活存量土地资源，提高土地利用效率，同时避免新增土地过度开发带来的潜在风险。

3. 新增土地储备项目：对于确有需求的新增土地储备项目，也应纳入土地储备计划，但2024年11月7日之后供应的土地不列入存量闲置土地范围。这一时间限制明确了存量与新增土地的界限，有助于精准施策。

 （二）资金使用主体

专项债券资金只能由纳入名录管理的土地储备机构使用，实行专款专用、封闭管理，专项用于土地储备工作。这一规定明确了资金的使用主体和用途，避免了资金挪用或滥用的风险，确保专项债券资金能够真正用于土地储备项目的实施。

 三、专项债券申报审核流程

 （一）项目谋划与审核

1. 项目选择：地方各级自然资源主管部门需组织谋划土地储备项目，优先选择成熟度高、操作性强、预期效益显著、风险低的项目。这一要求体现了项目选择的科学性和合理性，有助于提高专项债券资金的使用效率和效益。

2. 编制项目实施方案：需编制并审核项目实施方案，论证其可行性、合规性、合法性，包括但不限于是否纳入收回收购存量闲置土地清单、项目实施主体是否纳入全国土地储备机构名录、是否纳入土地储备计划、土地权属情况以及项目融资收益平衡情况等。这一过程要求全面、细致地评估项目的各个方面，确保项目的顺利实施和资金的安全使用。

 （二）财政与自然资源部门职责

1. 自然资源部门：负责指导督促有关方面及时上缴专项债券还本付息资金，配合财政部门做好相关专项债券发行管理工作，及时提供项目信息，加强与财政部门信息系统的互联互通。这些职责体现了自然资源部门在专项债券发行和使用过程中的协调和监督作用，有助于保障项目的顺利推进。

2. 财政部门：负责专项债券的发行管理监督工作，确保债券发行的规范性和透明度，保障资金的合理使用和按时偿还。

 （三）审核与发行

1. 非“自审自发”试点地区：按照国办发52号文要求，做好常态化项目储备。财政部、自然资源部对专项债券项目进行审核把关，审核通过的项目由省级财政部门择优安排发行，并依托地方政府债务管理信息系统进行全流程监管。这一流程体现了对非试点地区项目的严格审核和监管，确保项目的质量和资金的安全。

2. “自审自发”试点地区：土地储备项目经省级人民政府审核批准后，省级财政部门即可组织发行专项债券，项目清单同步报财政部、自然资源部备案。这一流程简化了试点地区的审批程序，提高了工作效率，同时也要求试点地区具备更高的自我管理和监督能力。

 四、资金和收益的综合平衡

 （一）严格对应项目

专项债券发行和使用必须严格对应到具体项目，一个土地储备项目可由单个或多个地块组成，但需根据地块区位特点、实施期限、项目收益等因素确定项目范围。这一要求确保了专项债券资金的使用具有明确的目标和方向，避免了资金的盲目使用和浪费。

 （二）资金调剂使用

专项债券资金可在同一土地储备项目内不同地块之间调剂使用，但需以单个土地储备项目为单位，确保项目融资收益平衡。这一措施体现了资金使用的灵活性，同时也保障了项目的整体收益平衡，避免因个别地块的问题影响整个项目的实施。

 （三）发行期限确定

各地需在评估本地区土地市场供需关系的基础上，认真做好项目需求论证，合理确定专项债券用于土地储备的发行期限。这一要求体现了对市场供需关系的充分考虑，有助于提高专项债券资金的使用效益，促进土地市场的平稳健康发展。

 五、监督管理

 （一）压实主体责任

设区市、县人民政府需对项目的真实性、合规性、合法性负责，在省级财政、自然资源主管部门指导下，加强组织领导，规范推进实施，强化工作保障。这一要求明确了地方政府在专项债券支持土地储备工作中的主体责任，有助于保障项目的顺利实施和资金的安全使用。

 （二）禁止违规操作

不得利用专项债券资金反复回购，造成债券资金空转、虚增财政收入等问题，坚决守住不发生重大风险的底线，切实保障土地使用权人合法权益。这一规定明确了资金使用的禁止性行为，有助于防范金融风险，维护市场秩序。

 （三）定期报告与抽查

1. 省级财政部门和自然资源主管部门：每年第三季度，将上年度专项债券用于土地储备的发行、使用、资金偿还、项目进展等情况联合报财政部、自然资源部。这一要求体现了对项目实施情况的定期监督检查，有助于及时发现和解决问题，保障项目的顺利推进。

2. 财政部和自然资源部：对部分重点项目开展随机抽查。这一措施体现了上级部门对项目实施情况的关注和监督，有助于提高项目的质量和资金的使用效益。

 六、政策意义

这一政策文件的发布和实施，对于优化地方政府专项债券管理机制、推动土地储备工作、促进房地产市场的平稳健康发展具有重要意义。通过明确发债要求、规范申报审核流程、加强资金和收益的综合平衡以及严格监督管理，有助于提高专项债券资金的使用效率和效益，防范金融风险，保障土地储备项目的顺利实施，推动房地产市场的平稳健康发展。

以上是我对《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》的解读，希望能够对大家有所帮助。如有任何疑问或需要进一步的讨论，欢迎随时与我联系。

重庆开睿源会计师事务所  

陈登明  

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2025年3月17日